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公安局的行为是否构成行政不作为?
发布时间:2014-04-24
——一起行政诉讼案的剖析
文/曹全南
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[案情简介]
胡某与王某与2009年12月10日签订租赁合同,约定王某将其所有的位于太仓市浏河镇郑河北路95号(九重天娱乐总汇)1-4层楼面(约2000m2,包括设备)出租给胡某从事KTV娱乐服务,租赁期2010年1月18日起至2017年1月18日止。每年租金36万元,分上半年、下半年两期付清。合同还约定,胡某迟延支付租金一个月,王某有权解除合同。胡某取得租赁权后,于2010年3月28日对外正式营业。当年,胡某按约付清第一年的租金40万元(包括抵押金4万元)。2011年1月17日春节,胡某经营的九重天娱乐总汇开始放假,门窗贴上封条。同年2月21日下午,胡某发现其承租的九重天娱乐总汇大门被撬,即通过110报警。太仓市公安局接警后,其所属的浏河派出所民警即赶至报案现场处警。在当日和第二天分别对胡某和王某作了报案及询问笔录。太仓市公安局经初查确认胡某与王某间存在合同纠纷,故不作治安案件处理,建议双方当事人通过民事诉讼解决。2011年3月24日,王某因胡某迟延支付第二年的租金认为依租赁合同约定合同已解除,故再次进入胡某租赁的九重天娱乐总汇,开始对该场所重新装修,准备自己经营。同年4月22日,胡某发现承租的九重天娱乐总汇大门被打开,里面的装璜被砸坏而再次报案,并称自己有价值50万元左右的财物不知去向。太仓市公安局按刑事案件受理了报案登记,并进行了初查。经初查后太仓市公安局认为,王某的重新装修行为是因民事纠纷引起的,胡某于2011年4月22日报案财物被窃,无犯罪事实和无犯罪嫌疑人。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条的规定,太仓市公安局于2011年5月26日作出太公不立字(2011)第34号决定,决定不予立案。胡某不服,于同年5月31日向太仓市公安局申请复议。2011年6月3日,太仓市公安局经复议后作出太公复决字(2011)04号《复议决定》维持原决定,胡某遂提起行政诉讼。
[胡某诉称]
2009年12月10日,胡某与第三人王某签订场地租赁合同,经营九重天娱乐总汇。每年租金36万元,租赁期8年。签约后,胡某投入了大量资金对经营场所重新进行装修,并更换了所有设备。当年,胡某按约支付了第一年的租金。2011年2月21日下午,胡某来到经营场所做第二年的开业准备工作。但发现大门已被人撬开,财物被损被窃,胡某当即报警,太仓市公安局未作任何处理。2011年3月24日第三人王某再次破门而入,胡某投入的所有设备、物品被洗劫一空,所有装修设施被敲砸得面目全非。胡某再次报案要求太仓市公安局作出处理,但公安局至今无任何回音。胡某认为,第三人王某的行为已触犯了《治安管理处罚法》第二十六条第一款第(三)项、第(四)项、第四十九条,涉嫌故意损毁公私财物。太仓市公安局的行为已违反了《治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条、第九十五条、第九十九条之规定,构成了行政不作为,请求判令太仓市公安局履行法定职责。
[公安局辩称]
对胡某2011年2月21日、4月22日的报案,经初查确认是由胡某与第三人王某间的民事纠纷引起。胡某的报案,无犯罪事实和犯罪嫌疑人。公安局接到报案后依职权作了出警、处警、调查和立案前初查等工作,履行了公安机关的职责,不存在任何行政不作为。胡某的诉求应通过民事诉讼的途径解决,请求依法驳回胡某的诉讼请求。
[第三人王某陈述]
租赁合同约定胡某如果迟延支付租金一个月,则王某有权解除合同。2011年1月18日起,王某多次打电话让胡某支付第二年的租金。逾期一个月,胡某还是没有付租金。按照合同,王某有权解除租赁合同。为此王某于2011年2月21日下午,带了设计师从九重天的后门进入查看了情况,准备再行设计并重新装修经营。当天,胡某来到九重天,就报警了。胡某称王某拿灭火器砸玻璃,没有这回事。胡某称丢失了9个对讲机,王某陈述没有拿走任何物品。2011年2月21日,王某发出书面通知寄给胡某,通知的内容是胡某因没付租金,王某依约解除合同,但信被退回。为了减少损失,王某于3月24日重新装修,准备自营。王某认为与胡某间是民事纠纷,且纠纷是胡某造成的。如果胡某认为自己的权利受到损害,可以通过民事诉讼解决。
[一审判决]
法院认为,根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定,太仓市公安局负责本辖区内的治安管理工作。2011年2月21日及4月22日,太仓市公安局接到胡某的报案后,依职权作出了出警、处警、调查和立案前的初查工作。经审查,太仓市公安局认为,胡某的报案无犯罪事实和犯罪嫌疑人。2011年5月26日,太仓市公安局作出太公不立字(2011)第34号《不予立案决定》,太仓市公安局已履行了法定职责。故对胡某的诉讼请求,不予支持。综上,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)项的规定,判决驳回胡某的诉讼请求。
一审判决后,胡某不服提起上诉,二审法院经审理后作出驳回上诉,维持原判的判决。
[办案手记]
笔者作为太仓市公安局的代理人参与了本案的诉讼活动。
笔者认为,负责本行政区域内的治安管理系太仓市公安局的法定职责,胡某的报案所涉事件是否属治安管理案件是太仓市公安局依法行政的前提和基础。太仓市公安局第一次接警是胡某报承租的九重天娱乐总汇大门被撬,第二次报警是胡某报50万元价值的财物不知去向。太仓市公安局接警后及时出警,迅速展开调查,在了解案情的基础上确认第一次报警即大门被撬是胡某与王某的租赁纠纷引起,财物被损因双方各执一词且无证据证实。第二次报警即50万元价值的财物不知去向,而经初查并无犯罪事实和犯罪嫌疑人,因此太仓市公安局确认胡某报警所指事件的性质系胡某与王某间的民事纠纷所引起,不属于治安案件,更不属于刑事案件。因胡某与王某间的民事纠纷的处理不属太仓市公安局的法定职责,公安部门不得越权插足民事纠纷,太仓市公安局依法作出不予立案决定,已依法履行了法定职责,太仓市公安局的行为不构成行政不作为。
当然,笔者注意到在胡某第一次报警后,太仓市公安局认为不属违反治安管理行为的,应对胡某进行书面告知,或通过笔录的形式进行告知,并明确胡某与王某的民事纠纷可通过民事诉讼的方式处理。因此,笔者认为太仓市公安局在执法程序上存在一定的瑕疵,但这并不影响太仓市公安局执法的合法性和公正性。
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